LA CORTE DEI CONTI
Ha adottato la seguente ordinanza, sui ricorsi in appello in
materia di responsabilita' amministrativa, iscritti ai numeri 1777
resp. e 1801 resp. del registro di segreteria, presentati dai signori
De Gaetano Rosario, elettivamente domiciliato, insieme al suo
difensore avvocato Giovanni Lentini, in Palermo via Siracusa n. 30,
presso lo studio dell'avv. Roberto Genna, e dal signor Morsellino
Giovanni elettivamente domiciliato, insieme al suo difensore avvocato
Fabrizio Genco, in Palermo via Sferracavallo n. 146/a presso lo
studio dell'avv. Anna Drago, per la riforma della sentenza
n. 1712/2005 dell'8 luglio 2005 emessa dalla Sezione giurisdizionale
della Corte dei conti per la Regione Siciliana, e nei confronti dei
signori Maimone Mariano, Scavuzzo Domenico, Marino Francesco,
Gandolfo Diego, Malerba Giovanni, Simone Vincenzo, Saccaro Renato,
Todaro Diego, Lentini Michele, Morsellino Salvatore.
Uditi nella Camera di consiglio del 7 marzo 2006 il relatore,
consigliere Mariano Grillo, l'avvocato Fabrizio Genco per Morsellino
Giovanni e, delegato dall'avv. Giovanni Lentini, per De Gaetano
Rosario; l'avvocato Maria Beatrice Miceli comparsa per Marino
Francesco e, su delega dell'avvocato Gaspare Lentini, per Saccaro
Renato; il vice procuratore generale Diana Calaciura per il pubblico
ministero.
Visti tutti gli atti della causa.
Fatto
A seguito di giudizio penale definito con sentenza della suprema
Corte di cassazione n. 2953 del 1° settembre 1999, che proscioglieva
il signor Vincenzo Barone - segretario comunale - e i signori Todaro
Francesco e Catalano Mariano - rispettivamente assessore e sindaco
del Comune di Calatafimi Segesta - dal delitto di truffa, mentre per
l'imputazione di tentativo di abuso d'ufficio dichiarava la
prescrizione maturata in corso di processo, il consiglio comunale di
quel comune con delibera n. 65 del 12 settembre 2001 riconosceva il
diritto al rimborso delle spese legali sostenute dai predetti,
ritenendo che la sentenza della suprema Corte fosse a contenuto
favorevole agli imputati.
Il procuratore regionale considerava non sussistenti le
condizioni previste dalla disciplina vigente in materia di rimborso
delle spese legali in favore dei dipendenti pubblici coinvolti in
giudizio civile, penale, amministrativo e contabile e imputava la
responsabilita' del danno di 111.485,00 euro ai componenti del
consiglio che avevano adottato la suddetta delibera ed al rag. De
Gaetano Rosario che aveva espresso il parere di regolarita' tecnica.
A seguito dell'ordinanza n. 391 del 2004 la procura regionale
estendeva la domanda anche nei confronti di Morsellino Giovanni che
aveva reso il parere di regolarita' contabile sulla legalita' della
spesa.
La sezione giurisdizionale con sentenza n. 1712 del 2005, resa in
prima istanza, ha mandato assolti per assenza di dolo e colpa grave i
componenti del consiglio comunale, mentre ha dichiarato la
responsabilita' dei signori De Gaetano Rosario e Morsellino Giovanni;
ha determinato il danno risarcibile nella misura del 25% di quello
contestato ed ha condannato in solido i convenuti al pagamento in
favore del Comune di Calatafimi Segesta della somma di 27.871,25
euro, oltre rivalutazione monetaria dalla data dell'esborso sino alla
pubblicazione della sentenza ed agli interessi legali sulle somme
rivalutate, da questa ultima data sino al soddisfo ed alle spese del
giudizio in favore dello Stato che ha liquidato in complessivi euro
398,50.
Avverso tale sentenza i signori De Gaetano Rosario e Morsellino
Giovanni interpongono separati appelli con i quali chiedono il
proscioglimento per infondatezza della domanda.
Nelle sue conclusioni la procura generale chiede il rigetto degli
appelli.
Con istanza in data 8 febbraio 2006 gli appellanti congiuntamente
dichiarano che intendono avvalersi della disposizione di cui
all'art. 1, comma 231, della legge n. 266 del 23 dicembre 2005 e
chiedono la definizione del procedimento mediante il pagamento in
solido del 10% della somma portata in condanna nella sentenza
impugnata.
Su detta istanza il procuratore generale conclude chiedendo alla
sezione di determinare la somma dovuta nella misura del 25% del danno
a cui gli istanti sono stati condannati in solido.
Tutte le parti sono intervenute alla discussione in Camera di
consiglio confermando le domande gia' avanzate con i rispettivi atti
conclusionali.
Diritto
I ricorsi vengono riuniti ai sensi dell'art. 335 del c.p.c.
perche' le impugnazioni sono state proposte separatamente contro la
stessa sentenza.
Il Collegio preliminarmente rileva che avverso la sentenza
n. 1712 dell'8 luglio 2005, notificata il 20 luglio 2005, gli
interessati hanno ritualmente ed in termini interposto i rispettivi
appelli. In pendenza degli stessi e' intervenuta la legge 23 dicembre
2005, n. 266, il cui art. 1 prevede che «Con riferimento alle
sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilita'
dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla
data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti nei cui
confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere
alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il
procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non
inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno
quantificato nella sentenza» (comma 231). «La sezione di appello, con
decreto in Camera di consiglio, sentito il procuratore competente,
delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento,
determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del
danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il
termine per il versamento» (comma 232). Infine che «il giudizio di
appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della
ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello»
(comma 233).
Tali disposizioni, in sostanza, introducono nella fase
dell'appello un procedimento camerale diretto alla definizione
agevolata del giudizio di responsabilita' amministrativa.
La sezione dubita della legittimita' costituzionale di un simile
sistema di regole, applicabili nella specie poiche' il mutamento di
diritto sostanziale e' avvenuto prima dell'accertamento definitivo
della responsabilita' dei soggetti intimati, in relazione agli
artt. 3, 97, 101 e 103 Cost.
Dalla giurisprudenza costituzionale (sentt. nn. 68 del 1971, 63
del 1973 e 1032 del 1988) sembra desumersi che la concreta garanzia
dei principi costituzionali di eguaglianza, del buon andamento e del
controllo contabile, i quali ultimi sono legati dal comune fine di
assicurare l'efficienza e la regolarita' della gestione finanziaria e
patrimoniale degli enti pubblici, sia sostanzialmente affidata alla
legge ordinaria.
Sono riservate, infatti, al discrezionale apprezzamento del
legislatore non solo la determinazione e la graduazione dei tipi e
dei limiti di responsabilita' che, in relazione alle varie categorie
di dipendenti pubblici o alle particolari situazioni regolate,
appaiano come le forme piu' idonee a garantire l'attuazione dei
predetti principi costituzionali (sent. n. 411 del 1988; ord. n. 549
del 1988, nonche', in relazione all'art. 28 Cost., le sentt. nn. 2
del 1968, 123 del 1972, 164 del 1982, 26 del 1987), ma anche la
possibilita' di stabilire un limite patrimoniale della
responsabilita' amministrativa (sent. n. 340 del 2001). Cio'
significa in ultima analisi, per un verso, che, ancorche' non sia
possibile trarre dall'ordinamento (artt. 97 e 103, secondo comma,
Cost.) un principio di inderogabilita' delle comuni regole della
responsabilita', si puo', tuttavia, da esso ricavare la regola
secondo la quale la discrezionalita' del legislatore, per essere
correttamente esercitata, deve determinare e graduare i tipi e i
limiti della responsabilita', caso per caso, in riferimento alle
diverse categorie di dipendenti pubblici ovvero alle particolari
situazioni, stabilendo, per ciascuna di esse, le forme piu' idonee a
garantire i principi del buon andamento e del controllo contabile
(sent. n. 371 del 1998) e, per l'altro, che, in sede di giudizio di
legittimita' costituzionale, le leggi disciplinanti la
responsabilita' dei pubblici dipendenti sono sindacabili, in
riferimento ai parametri invocati, solo sotto il profilo della
ragionevolezza della disciplina adottata e delle differenziazioni
introdotte (art. 3 Cost.).
Pur non potendosi negare, dunque, in linea di principio la
possibilita' di un intervento legislativo del tipo di quello
esaminato, e', tuttavia, pur sempre necessario che esso sia,
anzitutto, strettamente collegato alle specifiche peculiarita' del
caso, tali da escludere che possa risultare arbitraria la
sostituzione della disciplina generale - originariamente applicabile
- con quella eccezionale successivamente emanata, tanto sotto il
profilo del rispetto del principio costituzionale di parita' di
trattamento, quanto sotto il profilo della tutela del buon andamento
e della salvaguardia da indebite interferenze dell'esercizio della
funzione giurisdizionale.
Sennonche', nella specie le previsioni normative denunciate di
incostituzionalita' sono caratterizzate da una indeterminatezza
assoluta sullo scopo perseguito dal legislatore, tale da precludere
definitivamente la ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non
sia quella della limitazione patrimoniale del risarcimento per se
stessa; pertanto, esse, connotandosi unicamente come effetto premiale
ingiustificato, si palesano come una negazione illogica e
ingiustificata dei principi del buon andamento e del controllo
contabile, che non puo' certamente rappresentare un termine di
comparazione con gli altri valori coinvolti ai fini della verifica
del rispetto dei principi di eguaglianza e di buon andamento.
Le previsioni in questione appaiono viziate in relazione ai
parametri costituzionali indicati anche per altro aspetto. Infatti,
nel sistema positivo vigente l'attenuazione della responsabilita'
amministrativa, nei singoli casi, e' rimessa al potere riduttivo sul
quantum affidato al giudice, che puo' anche tenere conto delle
capacita' economiche del soggetto responsabile, oltre che del
comportamento, al livello della responsabilita' e del danno
effettivamente cagionato. In contrasto con questi principi
dell'ordinamento ed assolutamente irragionevole e', pertanto, una
riduzione predeterminata e pressoche' automatica della
responsabilita' amministrativa e della misura del risarcimento, senza
che possa soccorrere una valutazione sull'incidenza del comportamento
complessivo e sulle funzioni effettivamente svolte nella produzione
del danno, in occasione della prestazione che ha dato luogo alla
responsabilita' (cfr. Corte cost. sent. n. 340 del 2001).
Ugualmente incostituzionale appare, infine, l'affidamento al
giudice contabile di un potere discrezionale illimitato nella
individuazione delle ragioni da porre a fondamento dell'accoglimento
della domanda di riduzione dell'addebito e della concreta
determinazione della misura del risarcimento, avendo il legislatore
indicato solo i limiti quantitativi di tale potere fra un minimo e un
massimo risultanti dalla norma, senza fissare i criteri direttivi ai
quali il giudice stesso debba attenersi.
Le norme in esame, infatti, oltre a porsi in diretto contrasto
con i principi di cui gli artt. 3, 97 e 103 Cost., essendo dirette ad
introdurre una disciplina limitativa in forma generalizzata della
responsabilita' amministrativa con riferimento indiscriminato a tutti
i pubblici dipendenti e a tutte le possibili situazioni, confliggono
con il principio secondo cui il giudice e' soggetto alla legge
(art. 101 Cost.), con grave vulnus del principio di separazione del
potere legislativo dal potere giudiziario.
La questione di legittimita' costituzionale, non superabile in
via interpretativa, e' rilevante. Qualora, infatti, le norme
denunciate venissero dichiarate incostituzionali non potrebbero piu'
essere applicate nel presente giudizio che proseguirebbe secondo il
rito ordinario.